Исполнилось 10 лет со дня принятия Конституции Украины. В принятой в 1996 году Конституции страны определено, что города Киев и Севастополь имеют: особенности осуществления исполнительной власти (ст.118), специальный статус (ст. 133) и особенности осуществления местного самоуправления (ст. 140), которые определяются отдельными законами Украины.
Надо вспомнить, что в этот период не был решен вопрос раздела Черноморского флота ВМФ СССР, но политики понимали, что в г. Севастополе будет базироваться Черноморский флот Российской Федерации. Это фактически и являлось основанием придания городу-герою Севастополю специального статуса. В 1997 было подписано Соглашение о разделе Черноморского флота и договор аренды с Российской Федерацией на 20 лет о базировании ЧФ РФ в г. Севастополе и Автономной Республике Крым.

В 1997 году принят Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине», который определил систему и гарантии местного самоуправления в Украине, принципы организации и деятельности, правовой статус и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Статьей 5 этого Закона определена система местного самоуправления.

«Система местного самоуправления включает:

• территориальную громаду;
• сельский, поселковый, городской совет;
• сельского, поселкового, городского голову;
• исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета;
• районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов;
• органы самоорганизации населения.

2. В городах с районным делением по решению территориальной громады города или городского совета в соответствии с настоящим Законом могут образовываться районные в городе советы. Районные в городах советы образуют свои исполнительные органы и избирают председателя совета, являющегося одновременно и председателем его исполнительного комитета».

В п.1 раздела 5 этого же Закона определено, что положения настоящего Закона являются основой для разработки и принятия законов о городах Киеве и Севастополе.

Закон Украины «О столице Украины - городе-герое Киеве», который определяет особый статус города Киева, как столицы Украины, особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городе, принят в январе 1999 года. Нужно отметить, что в этом законе система местного самоуправления полностью соответствует статье 5 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине».

В то же время закона Украины о специальном статусе города-героя Севастополя нет до настоящего времени.

Рассмотрим конституционные положения по вопросу местного самоуправления. Статьей 7 Конституции Украины гарантируется местное самоуправление. Статья 140 Конституции страны определяет, что местное самоуправление есть право территориальной громады самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Часть 3 статьи 140 Конституции Украины отмечает, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.

При этом надо понимать, что Конституция страны ни коим образом не может ограничивать конституционные права граждан какой либо территориальной громады. То есть Закон Украины «О специальном статусе города-героя Севастополя» не должен ограничивать конституционные права его граждан на осуществление местного самоуправления.

Рассмотрим, как осуществляется местное самоуправление в городе Севастополе.

В настоящее время город разделен на четыре административных района - Балаклавский, Гагаринский, Ленинский, и Нахимовский. В Балаклавский район входят город районного подчинения Инкерман и 14 сел. В Нахимовский район входят поселок Кача и 15 сел.

Система местного самоуправления в Севастополе включает в себя: Севастопольский городской совет; четыре районных в городе совета; Инкерманский городской совет, голову города Инкермана, исполнительный комитет Инкермана; Качинский поселковый совет, Качинского поселкового голову, исполнительный комитет поселка Кача. Кроме того, села региона добровольно объединились в четыре территориальные громады, которые избирают своих голов, Орлиновский, Терновский, Андреевский и Верхнесадовый сельские советы, которые, в свою очередь, формируют свои исполнительные комитеты.

При этом, в системе местного самоуправления Севастополя, в соответствии со статьей 5 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», отсутствуют городской голова города Севастополя, исполнительный орган Севастопольского городского совета, исполнительные органы районных в городе советов.

То есть, жители территориальной громады города Севастополя не избирают городского голову, а Севастопольский городской и районные в городе советы, не имеют своих исполнительных органов, что является нарушением конституционных прав жителей региона.

Почему жители территориальной громады города Севастополя не избирали городского голову? Ведь только с 1 января 2006 года вступили в действие изменения Конституции Украины в рамках которой был принят новый Закон Украины «О выборах депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов». Согласно п.4-1, раздела 14 этого Закона выборы Севастопольского городского головы не проводятся до принятия Закона Украины, который устанавливает особенности осуществления местного самоуправления в городе Севастополе. До этого времени проводить прямые выборы городского головы в городе Севастополе законодательно не запрещалось. Поэтому, руководствуясь Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине», Севастопольский городской совет принял решение № 306 от 08.01.1998 года «Об образовании Севастопольской городской избирательной комиссии для проведения выборов депутатов и городского головы». Избирательной комиссией было зарегистрировано 12 кандидатов на должность городского головы. Но, прокурор города Севастополя опротестовал в суде вышеуказанное решение Севастопольского городского совета в части выборов городского головы и решение Севастопольской городской избирательной комиссии в части регистрации кандидатов на должность Севастопольского городского головы. В своем протесте прокурор руководствовался тем, что были нарушены статьи 118, 133, 140 Конституции Украины, ст. 24 и п. 1, раздела 5 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине». Ленинский районный суд города Севастополя удовлетворил протест прокурора. Выборы городского головы в городе Севастополе в 1998 году не проводились. А вновь избранный в марте 1998 года Севастопольский городской совет, в котором большинством были коммунисты, своим решением из числа депутатов избрал председателя городского совета - Пархоменко В.М. Единственным документом, подтверждающим «легитимность» избранного председателя была поздравительная телеграмма Президента Украины Кучмы Л.Д.

В 2002 году Севастопольский городской совет XXIV созыва на первой сессии «по привычке» своим решением № 6 от 26 апреля избирает председателем городского совета Борисова В.М. Поздравительной телеграммы от Президента Украины уже не было.

Во время избирательной кампании 2006 года разными политическими силами использовался вопрос о необходимости принятия Закона Украины «О статусе города–героя Севастополя». Верховной Радой Украины четыре раза принимался Закон Украины «О статусе города – героя Севастополе» и четыре раза Президент Украины Ющенко В.А. накладывал на него «вето», преодолеть которое Верховная Рада не смогла. Основным «камнем преткновения» стал вопрос выборности городского головы.

Используя прецендент 1998, 2002 гг., вновь избранный Севастопольский городской совет V созыва на первой сессии 15 апреля 2006 года проголосовал за избрание председателем городского совета депутата по списку Партии регионов Саратова В.В.

В преамбуле решения «О председателе Севастопольского городского Совета V созыва» указывалось, что депутаты руководствовались «…частями 1 и 2 статьи 118, частями 2, 3 статьи 133 и частью 2 статьи 140 Конституции Украины и в соответствии с частью 2 статьи 24, частью 1 статьи 55 и частью 2 статьи 59 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине».

Посмотрим, о чем говорится в статьях, на которые ссылаются депутаты при выборах председателя Севастопольского городского совета:

• ч.1 ст.118 Конституции Украины: «исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации»
• ч.2 ст.118 Конституции Украины: «особенности осуществления исполнительной власти в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины»
• ч.2 ст.133 Конституции Украины: «в состав Украины входят: Автономная Республика Крым, Винницкая, Волынская, Днепропетровская, Донецкая, Житомирская, Закарпатская, Запорожская, Ивано - Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Львовская, Николаевская, Одесская, Полтавская, Ровенская, Сумская, Тернопольская, Харьковская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновецкая, Черниговская области, города Киев и Севастополь»
• ч.3 ст.133 Конституции Украины: «города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины»
• ч.2 ст.140 Конституции Украины: «особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины»
• ч.2 ст.24 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»: «правовой статус местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе, а так же в Автономной Республике Крым определяется Конституцией Украины и этим Законом с особенностями, предусмотренными законами о городах Киеве и Севастополе»
• ч.1 ст.55 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»: «председатель районного, областного и районного в городе (в случае ее создания) совета избирается соответствующим советом из числа ее депутатов в пределах срока полномочий совета тайным голосованием»:
• ч.2 ст.59 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»: «решение совета принимается на ее пленарном заседании после обсуждения большинством депутатов от общего состава совета, кроме случаев, предусмотренных данным Законом. При установлении результатов голосования к общему составу сельского, поселкового, городского совета включается сельский, поселковый, городской председатель, если он принимает участие в пленарном заседании совета, и учитывается его голос».

Как видим, все статьи, на которые ссылается Севастопольский городской совет в своем решении не имеет отношения к принимаемому вопросу. Ни одна из вышеперечисленных статей Законов Украины не предусматривает избрание председателя городского совета. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что должность председателя Севастопольского городского совета не легитимна.
Согласно действующему законодательству, во всех городах Украины городской совет возглавляют городские головы, избранные прямым голосованием. Только ч. 1 ст. 55 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» предусмотрена должность председателя, но районного или областного совета.

Очевидно, что севастопольский городской совет фактически своим решением приравнял город Севастополь к области. Это не соответствует части 2 статьи 133 Конституции Украины.

Как говорилось ранее, в системе местного самоуправления Севастополя также отсутствует исполнительный орган Севастопольского городского совета, исполнительные органы районных в городе советов. Возникает вопрос: каким образом Севастопольский городской совет сможет реализовывать принятые решения?

Напомним, что согласно части 1 статьи 118 Конституции Украины в городе Севастополе исполнительную власть осуществляют местные государственные администрации – городская государственная администрация, районные государственные администрации. В статье 6 Конституции Украины говорится, что «государственная власть в Украине осуществляется на принципах ее раздела на законодательную, исполнительную и судебную». Статья 1 Закона Украины «О местных государственных администрациях» дает определение, что местная государственная администрация является местным органом исполнительной власти и входит в систему органов исполнительной власти. А, согласно части 1 статьи 2 этого же Закона, местная государственная администрация обеспечивает исполнение Конституции, законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов исполнительной власти высшего уровня.

Следовательно, Севастопольская городская государственная и районные государственные администрации не могут выполнять функции исполнительных органов Севастопольского городского и районных в городе советов, так как являются вертикалью государственной власти. Согласно пункту 7 статьи 119 Конституции Украины местные государственные администрации могут обеспечивать реализацию делегированных им соответствующими советами полномочия. Но Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» не предусматривает передачу полномочий городского и районных в городе советов соответственно городской и районным в городе государственным администрациям.

Как видно из вышеизложенного, сегодня нет законодательного механизма исполнения решений Севастопольского городского совета – структурного органа местного самоуправления.

С 1 января 2002 года вступил в действие новый Земельный Кодекс Украины, задачей которого является регулирование в сфере земельных отношений с целью обеспечения права на землю граждан, юридических лиц, территориальных громад и государства, рационального использования и охраны земель. Новым Земельным Кодексом органам местного самоуправления предоставляется право распоряжаться землями соответствующих территориальных громад.

Рассмотрим статьи Кодекса в части полномочий Севастопольского городского совета (статья 9) и местных государственных администраций (статья 17) в области земельных отношений.
Севастопольский городской совет:

• согласно п.а ст. 9 распоряжается землями территориальной громады на их территории;
• согласно п.е ст.9 готовит заключения об изъятии (выкупе) и предоставлении земельных участков из земель государственной собственности, производимых органами исполнительной власти.

Местная государственная администрация;

• согласно п.а ст.17 распоряжается землями государственной собственности;
• согласно п.г ст.17 готовит заключения по предоставлению или изъятию (выкупу) земельных участков.

Как видим, Севастопольский городской совет вправе распоряжаться землями в пределах территориальной громады, а Севастопольская городская государственная администрация распоряжается землями государственной собственности (об этом говориться и в части 2 статьи 21 Закона Украины «О местных государственных администрациях»).

Согласно пункту 8 статьи 33 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» к полномочиям исполнительных органов городских советов относится подготовка заключения по предоставлению или изъятию в установленном законе порядке земельных участков, проводимых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Возникает ряд вопросов:

• Как Севастопольский городской совет может готовить заключения об изъятии (выкупе) или предоставлении земельных участков не имея своего исполнительного органа?
• Как Севастопольский городской совет может готовить заключения об изъятии (выкупе) или предоставлении земельных участков из земель государственной собственности?
• Где границы земель территориальной громады города и государственной собственности?

Если учесть, что при выборе председателя городского совета из числа депутатов, Севастопольский городской совет фактически приравнял административную единицу - город Севастополь – к области, то надо полагать, что в части делегирования полномочий Севастопольской городской администрации он должен руководствоваться статьей 44 («Делегирование полномочий районных и областных советов соответствующим местным государственным администрациям») Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине». Но эта статья не предусматривает делегирования полномочий городского совета в части подготовки заключений по предоставлению или изъятию (выкупу) земельных участков органам исполнительной власти. Действующим законодательством Украины делегирование городским советом своих полномочий городской государственной администрации, как говорилось ранее, не предусмотрено.

Как видим, существует законодательный пробел в процедуре оформления земельных участков.

Но, в этот период, в городе Севастополе земля становится самым дорогим и востребованным товаром. Естественно, желание «местной элиты» заполучить земельные участки было велико. Для реализации удовлетворения этого желания городской совет принимает два решения. Решение №1342 от 14 октября 2003 года, которым утверждается Положение «О порядке рассмотрения вопросов в области регулирования земельных отношений в г. Севастополе». Пункт 3.1. утвержденного Положения гласит: «Лицо, заинтересованное в получении земельного участка в аренду обращается в городскую государственную администрацию с заявлением на имя председателя о предоставлении необходимых документов и заключения городской государственной администрации о предоставлении испрашиваемого участка, с указанием его размеров, места расположения, целей и срока использования, эскизного проекта объекта предполагаемого к возведению. Копия указанного заявления, для сведения и контроля, направляется заявителем на имя председателя Севастопольского городского Совета».

Решение № 1343 от 14 октября 2003 года, которое утверждает Положение «О порядке передачи в аренду земельных участков несельскохозяйственного назначения». Пункт 2.2 утвержденного Положения гласит: «Решение городского Совета о даче согласия на составление проекта отвода земельного участка и передачи указанного участка в аренду принимается в соответствии с действующим законодательством и в порядке, определенном настоящим Положением – после рассмотрения данных вопросов Севастопольской городской государственной администрацией».

Но, Земельный Кодекс предусматривает участие Севастопольской городской государственной администрации в области земельных отношений земель только государственной собственности.

Так что же такое сегодня Севастополь? Это:

• несоблюдение конституционных прав жителей города в части местного самоуправления;
• не легитимная должность председателя городского совета;
• местные государственные администрации «подменяют» исполнительные органы городского и районных советов.

И все это происходит на фоне особого отношения жителей города к России и Черноморскому флоту. Подтверждение этому - результаты последних президентских и парламентских выборов.
Почему же 10 лет не принимается Закон о статусе города Севастополя? Как долго будут не соблюдаться конституционное право жителей города на самоуправление? Чего ждут политики?
Вывода Черноморского Флота? - что весьма сомнительно. Или нет уверенности в легитимности украинского статуса города Севастополя? Может, есть опасение, что выберут «не того голову», который не будет «кланяться киевским дядям»?

Поднятые в статье законодательно неурегулированные вопросы в отношении структуры власти в городе Севастополе, на наш взгляд, должны найти свое решение в «Законе о статусе города-героя Севастополя». Существующее положение вещей приводит к постепенному разрушению экономики города и возрастанию социальной напряженности. Город Севастополь для своего развития требует огромных инвестиционных вложений. Но сегодня очевидно, что отсутствие закона о статусе города препятствует приходу серьезного инвестиционного капитала.

Надо полагать, что при создании условий для развития Севастополя, в городе образуется конкуренция между инвестиционными капиталами. А при базировании на территории города ЧФ РФ велика вероятность, что основным конкурентом будет российский бизнес. Вероятно, этого больше всего и опасаются украинские политики!